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綠色發展理念融入區域協調發展戰略的對策思考

作者: 來源: 日期:2019/6/20 15:25:56

  黨的十八大報告提出必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念,把生態文明建設放在突出地位,融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。黨的十八屆五中全會提出創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。黨的十九大報告提出堅定實施區域協調發展戰略、可持續發展戰略。2018年5月,習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出,生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計,綠色發展是構建高質量現代化經濟體系的必然要求。由此可見,將生態文明和綠色發展理念融入區域經濟發展之中是落實區域協調發展戰略的應有之義。針對如何實現這種融合發展,筆者從以下三個方面展開討論。

  一、區域經濟發展中的生態環境問題

  如何從學理層面認識區域經濟發展中的生態環境問題是我們需要解決的基礎性問題。筆者認為,應該從以下四個方面入手。

  第一,區域經濟中要考慮的生態環境問題有三類。一是區域生態環境維護問題。這是指為維護區域生態環境而對區域經濟發展水平進行約束,為減少生態環境損害而對生產和消費活動的強度進行約束,并對所要維護的生態功能區的責權利進行合理配置,對作為公共品的生態環境進行維護,同時對責任分擔和限制搭便車行為進行機制設計。二是區域生態環境損害問題。一定時期內,區域生態環境所能承受的污染和損害是有一定承載力限度的,所以區域經濟的規模也必須是有所限制的。區域經濟應在適度污染排放的約束下,優化配置經濟規模。同時在可承載的生態環境損害范圍內,優化配置污染權、排放權等資源。三是區域生態環境治理問題。這是指經濟活動中為消除或減低伴生環境影響和環境累積影響以及為恢復環境系統功能而進行的投入活動。環境治理的方式主要包括規制約束下的治理選擇、追求效率的市場化治理、作為公共品的治理、治理中的搭便車等。

  第二,維持區域生態環境的可持續性必須對區域內各主體的經濟活動進行約束。任何經濟主體都有為此而減排降耗的責任,共同而有區別的責任是各主體承擔相應責任的基本準則。各主體都要遵循以下行為準則:可再生資源的使用速度不得超過其再生速度、污染物和廢棄物的排放速度不得超過地球生態系統的自凈化速度、不可再生資源的利用速度不得超過尋找其替代資源的速度。

  第三,區域生態環境問題也是地區間利益關系的一種表現形式。要著重以公平性原則來協調地區間生態環境的利益關系,一是生態維護責任分擔與生態利益分享的公平問題,二是污染權的公平配置問題,三是生態環境治理責任分擔的公平問題。適用的公平性準則主要包括:帕累托改進原則,即在實現某一方利益時,不得損害其他方利益;卡爾多改進原則,即在實現某一方利益而損害另一方利益時,應給予受損方足夠的補償;羅爾斯公正原則,即在出現不均衡時,應著重關注處于最不利地位者的利益;代際原則,即在可能產生長遠影響的情形下,以不損害后代人的利益為原則。

  第四,正確認識和處理局部可持續發展與全域可持續發展的關系。從根本上來說,只有全域可持續發展才具有根本性的意義,局部只能是在全域可持續發展中分擔其責任。如果單純以局部的財富均衡評價可持續發展,那么可能出現各種不可持續的情形。例如,若以單個區域為評價對象,人們會誤認為人造資本與自然資本可互相替代,從而導致人們無限制地消耗自然資本;人們在確定不同時期價值的折現率時,往往偏向于選擇對其自身更加有利的折現率;即使單個區域能夠實現社會資本的代際財富均衡,但卻不能保證以公平合理的方式實現。要想解決以上這些問題,我們必須堅持全域可持續發展的原則,不得刻意照顧某一區域的利益。

  二、區域經濟聯系與生態環境聯系的矛盾與協調

  一個區域與周邊區域、與整個流域之間必然存在生態聯系與經濟聯系的相互交織。例如,一個大型湖泊周邊的各個區域之間、一條河流上下游區域之間、一個森林所涵蓋的區域之間,其經濟利益和經濟成本因行政區劃而相互分離,但生態利益和生態影響則作為整體無法割裂。在區域的經濟發展過程中,往往容易出現這樣一些現實問題:一是江河、湖泊、森林的生態功能的維護者與生態功能的受益者之間責權利不對等,生態受益者未向生態維護者轉移支付與其受益程度相適應的生態補償。二是各地區共同擁有的江河、湖泊、森林實質上是一個公有地,各地區在追求自身經濟發展的過程中,往往會通過過度消耗資源或過度污染排放等方式來實現自身利益最大化,從而形成公有地悲劇。三是各地區共同擁有的江河、湖泊、森林,無論是生態維護還是環境治理,只有通過協同的方式才有可能獲得最大成效。但在現實生活中,各地區之間基于各自利益最大化的目標,或者缺乏協調而各行其是,或者相互之間存在搭便車的意愿。四是由于各地區的發展程度不同以及各地區之間的競爭關系,在江河、湖泊、森林的生態維護、開發利用、污染治理等方面存在非合作博弈的競爭狀況。

  上述問題的根本成因主要包括三個方面:一是各個區域享受生態利益和污染排放都是沒有任何代價的,從而導致為保護生態環境所做的貢獻和所蒙受的損失得不到合理補償。二是各個行政區域各自為政,制定不同的生態環境管理制度,難以滿足流域性生態環境整治的需要,導致對整個流域生態環境的治理難以協調。三是生態環境保護政策與貧困治理政策脫鉤。生態功能區往往也是經濟欠發達地區,它們無償為發達地區提供資源,且保障生態環境通常是以犧牲其經濟開發利益為代價的,但得不到應有的補償。貧困區域也就不得不自行發展經濟,無可避免地造成一定程度的生態環境破壞,最終導致整個區域生態環境的劣化和民眾的共同利益受損。

  為了有效協調區域經濟聯系與生態環境聯系的矛盾,必須建立區域生態—經濟合作機制。合作內容應包括以下四個方面:第一,建立和完善基于博弈均衡的生態補償制度。首先,科學合理地核算各個區域的生態貢獻與環境污染損失,為生態補償制度的實施提供基礎數據。其次,嚴格實施生態補償的公共財政政策,將區域生態補償資金納入中央財政和生態受益地區財政的經常預算中,為欠發達地區提供必要的補償。第二,區域內的發達地區政府與欠發達地區政府之間應在共同生態利益的前提下簽訂有關生態受益區—生態功能區責權利的長期合約。一個區域內的經濟發達地區應該在生態環境維護、生態環境治理、經濟發展等方面承擔更大的責任,并與欠發達地區形成長期合作關系,通過經濟協作、資金支持、技術支持等方式為欠發達地區因向其提供生態利益而產生的損失給予合理的補償,從而達到發達地區的經濟利益與欠發達地區的生態利益合理交換的目的。第三,探索有關生態環境的市場化交易制度。例如,發達地區購買欠發達地區的生態服務可鼓勵欠發達地區的生態環境保護行為,發達地區購買欠發達地區的污染排放許可權可減少欠發達地區的污染排放。第四,積極進行組織創新。以生態聯系為紐帶,形成超越行政區劃的區域一體化組織,通過外部性影響內部化的方式化解地區間的利益矛盾。例如,以某一主要河流或某一湖泊的生態聯系為紐帶,從流域內上下游地區之間的生態聯系和經濟聯系入手,將整個區域打造成為生態—經濟發展共同體,并進行整個區域的生態環境與經濟發展整體規劃,從而促進整個區域生態—經濟利益的協調與統一。目前,中國推行的河長制、湖長制就應朝著這一方向努力和完善。

  三、綠色發展理念融入區域協調發展的若干政策主張

  在追求經濟高增長的發展階段,各地區實質上存在爭投資、爭項目、GDP政績競位等現象。為了經濟增長目標和競位目標,在經濟增長與生態環境保護的權衡中,明顯地偏向于經濟增長,并將經濟增長作為硬目標,而將生態環境保護作為軟約束。各地區放松環境規制的危害體現在三個方面:一是對于生態環境領域的違法違規行為采取放任甚至是間接鼓勵的態度,其結果就是生態環境沒有成本,損害生態環境不承擔責任,也不承擔治理成本。二是對損害生態環境的行為只采取象征性的處罰,根本起不到威懾環境違法者的效果,更起不到追償社會損失的作用,必然導致生態環境問題愈演愈烈,生態環境影響不斷累積,生態環境質量不斷惡化,最終轉化為全社會和后代人的沉重負擔。三是盡管制定有較高的環境標準,但通過弱化環境監管的方式實質上降低了環境標準,使得高污染、高耗能產業和企業依然存在。在新的發展背景下,各地區應將生態文明和綠色發展理念融入區域協調發展之中,約束和規范區域發展行為。

  1.樹立生態環境承載力約束理念,并融入區域發展規劃之中

  區域作為一個經濟體,其生態環境承載力和環境容量是有限的,所以,在一定時期內,其經濟規模必定是有限度的。生態環境承載力的理念體現為需求增長、技術進步、區域競爭等都應節制在一定的許可范圍內。具體體現為:一是在解決民眾基本需求之后,不過分追求物質財富的數量型增長。二是不追求以經濟高速增長為核心的增長率競爭,也不追求以拉大與其他區域貧富差距或損害其他區域利益為手段獲取的區域優勢。三是不追求以破壞生態環境為代價的發達水平,也不追求以轉嫁生態環境影響為手段的經濟發展。生態環境承載力約束應成為各個區域發展規劃的前置條件。以雄安新區規劃為例,中共中央、國務院在《河北雄安新區規劃綱要》的批復中明確提出,合理確定城市規模,堅持以資源環境承載能力為剛性約束條件,科學確定雄安新區開發邊界、人口規模、用地規模、開發強度。

  全國各主要區域的生態環境承載力存在顯著差異,通過對生態環境承載力的綜合分析,我們發現,尚未突破生態環境承載力上限、具有較大發展潛力的城市包括福州、廈門(結合海峽西岸區域)、海口、杭州(結合紹興及嘉興)、寧波(結合舟山)、珠海(結合澳門及中山)等。因此,國家應該制定東南沿海新發展戰略,適當吸納生態環境承載力較低區域的勞動力、資本等要素向生態環境承載力尚有發展空間的區域轉移,使經濟活動對生態系統的負載適度從生態環境承載力較低區域向生態環境承載力較高區域轉移。

  在國家中心城市建設的過程中,北京、天津、上海、鄭州等在實現對全國經濟引領、輻射、集散功能的同時,也應充分認識各個城市所在地區的生態環境承載力差距。針對各個城市的不同生態環境承載力確定其功能定位、發展速度及城市規模和產業結構,尤其要正視北京、天津、成都、重慶、鄭州均為生態環境承載力較低地區的現實條件,合理確定這些城市及其所在城市群的經濟規模和人口規模,避免對生態環境造成傷害。

  2.明確區域內各經濟主體對于生態環境保護共同而有區別的責任

  基于共同而有區別的責任原則,區域內各經濟主體都應承擔起各自的生態環境保護責任。這些責任主要包括:一是區域中遠期規劃中經濟方面的增長率等指標須與生態環境承載力硬約束指標相對應。各類經濟指標必須在生態環境承載力硬約束指標的基礎上制定,例如,到2030年達到碳峰值等承諾應作為區域中遠期規劃以及各年度規劃的前置約束,某一區域國內生產總值的限制量必須在碳排放配額可以承受的范圍內,各經濟主體開展各類經濟活動必須通過提高低碳技術水平、調整低碳產業結構以及創新低碳產品、低碳技術來實現,從而推進經濟發展方式的轉變。二是各經濟主體須對宏觀增長目標及宏觀政策進行生態環境影響的事前評估,并作為發展指標和政策制定的約束性依據。三是在制度層面對經濟增長形成制衡力量。人類的經濟活動必然會對生態環境造成一定破壞,因此,必須不斷完善環境保護等部門在經濟社會發展決策中的權力制衡機制,并明確制衡是其不可推卸的法定職責,從而確保區域發展決策對于經濟發展與生態環境保護的平衡。同時,還應在法規層面保障社會公眾的環境知情權、監督權、參與權,從而形成社會制衡力量。

  在一個分屬不同行政區劃的生態區域中,各行政區域的經濟發展也要服從整個生態區域的承載力約束和生態環境影響約束。以長江經濟帶發展為例,長江流域在中國生態安全系統中具有重要作用。長江經濟帶的發展要以長江流域的生態環境承載力作為前置約束條件。也就是說,長江流域的生態保護要作為各項建設活動的約束條件,并融入各項建設活動的全過程。不搞大開發,一方面是落實尊重自然、順應自然、保護自然的體現,另一方面是遵循生態環境承載力約束的需要。長江經濟帶的生態環境承載力決定了這個區域能夠承載的經濟規模。針對有限的生態環境承載力,其發展的根本動力必須是提高單位生態要素的使用效率。要以高生態效率的產業替代傳統的低生態效率的產業,以高生態效率的生產方式替代傳統的低生態效率的生產方式。長江流域各省(市)既有密切的經濟關聯、產業關聯,更是一個不可分割的生態系統,有著更加緊密的生態聯系。制定經濟發展規劃、產業發展和布局規劃都應以不分割和破壞整個流域的生態聯系為前提。在此背景下,規劃協同就成為長江經濟帶協調發展、綠色發展、共享發展的關鍵。長江經濟帶的協同還應體現在各省(市)之間的生態責任分擔、生態利益共享方面。由于長江上中下游各地區的生態環境承載力不同,擔負的生態功能也不同,因此,長江經濟帶應當形成合理的生態—經濟分工協作,還要形成有效的、共贏的生態責任分擔—利益共享機制。

  3.建立有效的區域間長期合作機制,協同維護區域整體生態環境

  由于區域內各地區發展的不平衡,發達地區和欠發達地區對生態環境問題的關注點各不相同,發達地區更關注環境污染和生態退化問題,欠發達地區則更關注經濟發展和貧困治理。發達地區在大量消耗能源等自然資源來獲取經濟快速發展的同時,卻將污染嚴重的產業轉移到欠發達地區,且為了維持其競爭優勢,并不積極向欠發達地區轉讓其掌握的低碳生產技術和環境治理技術。要實現綠色發展,就必須要求各地區整體協同維護區域生態環境,樹立全局意識,認識到作為區域共同體的一員共同肩負著維護生態環境的責任。各地區應積極進行多邊協商,形成共同而有區別的責任和切實可行的生態環境合作協議,建立行之有效的長期合作機制,協同維護整體生態環境。

  從理論分析可知,在具有生態聯系的同一區域內,發達地區應當主動承擔起這樣一些責任:一是通過轉移支付分擔享受生態利益的成本,承擔維護生態環境功能的責任。二是更多地承擔區域的生態環境治理責任。三是通過長期協作促使欠發達地區不進行損害區域生態環境的經濟活動。而成本負擔、利益分享的經濟—生態協作關系應形成早期收獲等形式的利益分享示范,才能引導這一機制得以切實執行,才能真正形成良性運行的協作關系。以京津冀協同發展為例,生態環境協同是其重點領域和率先突破的領域。首先,在環境污染協同治理方面,必須根據三個地區的生態環境關聯關系,制定統一的區域環境治理統籌規劃、統一的環境標準、聯合應對環境污染問題,同時形成公平和有效的責任分擔機制。其次,在生態保護協同方面,北京、天津等分享生態利益的發達地區,理應承擔起相應的生態環境分擔責任,并建立起有效的協作機制。

  造成河流、湖泊等生態功能區維護與治理難的根本原因在于行政區劃的分割以及區域內生態聯系與經濟聯系的割裂、生態受益者和生態責任者的責權利不清、區域性生態關系缺乏制度化的合作機制。在現有的行政區劃背景下,各地區決定自身對于生態功能區保護力度和治理方式的依據主要是基于經濟發展的需要對生態利益做出價值認知和評價,而較少關注給周邊地區造成的生態環境影響。各地區的行為決策不成為整個生態功能區域環境質量規制總體目標最大化追求的強制性約束,也不受整個生態功能區域環境質量規制目標的影響。實行河長制、湖長制之后,整個生態功能區環境質量規制目標就成為其總體目標最大化追求的強制性約束,而河長制、湖長制能否有效實現整體區域環境質量規制目標對各地區經濟增長目標的制衡作用,取決于以下三個因素:一是整個區域的環境規制目標是否是強制性的。二是各地區之間能否形成經濟—生態環境利益的合作及補償機制。三是各地區之間能否基于利益關系達成協同,共同決定各地區的經濟目標。所以,要想真正將生態文明和綠色發展理念融入區域協調發展戰略,就必須有效解決上述問題,同時也是河長制、湖長制有效協同的前提條件。

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